捐纳是个历史名词，在清朝特指买官卖官。捐，是捐出财物的意思；纳，是收纳钱财的意思，一进一出两个中性词似乎就掩盖了卖官鬻爵的肮脏本质。那么，捐纳本来就是上不了台面的事情，竟然还能造假？买官卖官又如何造假呢？本讲的故事要从一起发生在北京城里的“自首事件”说起。
清朝在北京城里设立东、南、西、北、中五城兵马司，维持京城治安、管理市政市容，同时也能接收百姓的诉状。道光九年（1829年）八月，烈日当空照的一天，一个名叫周载的人向南城兵马司“自首”。
周载犯了什么事呢？他又为什么要自首呢？只听周载说，自己串通直隶山海关通判承瑞，在京城里作弊。同时，周载举报户部捐纳房办假照。原来，周载曾任刑部书吏，服役期满后留在北京，利用自己在官府工作的经验和积累的人脉，做些中介工作。
这年正月，宗人府书吏杨文祥介绍来京城报销的山海关通判承瑞认识了周载。承瑞希望能在报销芦殿工程费用时得到关照，许诺给周载一成“部费”作为答谢。当时，地方官员到京城各部院报销工程或者政务款项，为了减少困难、加快进度，都要向相关部院的办事官吏送礼乃至行贿，这笔费用称为“部费”。金额少则几十两，多则数万两。承瑞这个在山海关任职的地方官，显然没有过硬的官场人脉，就辗转找到了周载这个役满书吏。
周载早已经役满解职，可是仍然和官府维系着紧密的关系，他很快答应了下来，开始为承瑞四处活动。周载辗转请托，找到了负责这项工程的工部营缮司书吏帮忙。原本这事应该以双方皆大欢喜的结局收场，想不到，周载和介绍人杨文祥就“中介费”分成问题产生巨大分歧，谁都不愿意吃亏，进而新账旧账一起清算，发生了激烈的矛盾。杨文祥估计是自恃在职书吏的身份，事事欺压周载一头，摆出一副你能把我怎么样的姿态，深深刺激到了周载。周载就以“自首”的形式向南城兵马司投案，不仅坦白了承瑞报销请托的内情，还揭发了杨文祥参与的更严重的问题：办理户部捐纳假照！也就是买卖假官。为了证明自己并非空口无凭，周载列举了好几位平时相熟的中间人作为证人。
在这里，相信很多人都会感叹北京城里竟然存在像周载这样的官府中介群体。这个群体以各部院寺监的书吏为主，这些书吏熟悉朝廷典章律法，知道各部门办事程序和漏洞。关键是官员年一换，但是书吏们长年累月在一个部门从事特定的专业工作，形成了专门的圈子。只要想办成某件事情，书吏们就能找到熟人，或熟人的熟人。可惜的是，他们不用专业知识和人脉关系来办好事，而是借机寻租，以公谋私，甚至敲诈勒索，无孔不入，成了天子脚下首善之区一道独特的风景。
“自首事件”的主人公周载，就长期在刑部混事，知晓刑律。他虽然说是自首，实际上是提起控诉。他心中有数，自己那点事儿实在算不得什么，最多就是挨几下板子。他所揭发的杨文祥买卖假官则是大罪，难逃重罚。可以把周载此举理解为以退为进，讹诈对方？
接下来的进展，也都在周载意料之中。先是有好几个人，不是熟人，就是老同事，纷纷找周载说情。他们劝周载，大家都是吃这碗饭的，抬头不见低头见，杨文祥愿意赔你三千两银子，你就撤回控诉吧。来劝周载的人中，来头最大的是两个姓爱新觉罗的宗室，一个是宗人府笔帖式额哲本，一个是宗人府主事桂伦。两人也是中介群体的一员，屈尊来劝周载息事宁人。面对威逼利诱，周载都坚决不接受，坚持自首到底。南城兵马司就把案子上交到了刑部。
刑部审讯开始后，戏剧性的一幕发生了：周载提供的证人全都改口，不是否认自己参与过任何中介行为，就是否认自己认识叫周载或者杨文祥的人。周载马上明白自己被对方陷害了。因为周载坚决不同意私下和解撤诉，所以杨文祥一方买通了相关人等，装聋卖傻乃至反咬一口，将周载陷于极为被动的局面。
周载毕竟是游走过官场、见过世面的人，面对逆境不至于轻易举手投降。周载之前就是刑部的书吏，他知道只要没有自己的认罪口供，这案子就完不了。他咬牙硬撑，运用自己所有的法律和知识储备，将报销舞弊和捐纳造假的种种情况一一列举，对嫌疑人指名道姓。周载直言户部捐纳房的书吏蔡绳祖、任松宇、庞瑛等人公然买卖官衔执照，同时引经据典，坚决要求和相关人等对质。这本来是一场假自首真讹诈的戏，现在变成了周载自卫反击的战斗，变成了滑吏之间的对决。周载一方坚决举报报销舞弊行为，同时着重揭发户部捐纳房造假，躲在暗处的一方则把这一切都归结为周载的胡言乱语。
案子僵持不下，成为一个相对劲爆的谈资流出了刑部，流传在四九城的勾栏瓦肆。御史姜梅知道了这个案子，又上奏给了道光皇帝。也许是信息掌握不全的缘故，姜御史以周载案子为由头，揭发服役满的书吏串通舞弊、朋比为奸的现象。书吏并不是官员，他们是官府征调的有一定文化基础的老百姓，本质上是一种役。书吏服役期限一般是五年，期满后不得再次充役。然而，这项规定并没有充分落实，部分书吏会改名换姓再次服役，他们常年服役、终身服役，甚至父业子承。少数没有机会继续服役的书吏，则充当了权力寻租的中介。役满书吏寄食京城，干的就是中介的活。在京城各部院服役的书吏，来自五湖四海，朝廷特别规定京城书吏役满后，要返回原籍。姜御史在奏折中指出，中央各部院衙门的书吏役满回到原籍的不到十分之一二，大多数千方百计留在北京内外串通，或者说事过钱，或者招摇撞骗，或者造假舞弊，或者设局讹诈，无所不为。奏折也提到了户部捐纳房：
即如现在已革刑书周载呈控宗人府供事杨文祥一案内，有要证任松宇、庞瑛、蔡绳祖三名，皆户部捐纳房役满吏也。任松宇等因被控匿不到案，现经刑部奏奉谕旨严缉，臣思伊等若非自知罪戾，何致无故潜逃？是其被控假照一节，未必尽属无因。
应该说，姜梅御史的这道奏折点面结合，揭示了京城书吏狼狈为奸的丑态。道光皇帝接到奏折后，也是相当震惊。他没有想到眼皮子底下竟然有这么一群人，败坏社会风气，破坏政治生态。如果朝廷律例森严，各衙门政治清明，照章办事，哪里还有书吏们操作的空间。而书吏们等权力中介能够生存下来，而且活得有声有色，恰恰说明朝廷律例废弛、政治混沌，同时他们的存在又进一步加剧了政治黑暗。这是道光皇帝完全接受不了的。他命令步军都统衙门和顺天府、五城兵马司尽快查清役满在京书吏的恶行，将这些书吏统统逐出京城；同时，命令刑部抓紧审讯周载案。
得知皇帝接到御史奏折后下令清查役满书吏问题，周载高兴得手舞足蹈。周载虽然役满，但他早就有所准备。周载在京期间于顺天府大兴县娶了个媳妇张氏，安家落户，将籍贯落在了大兴县，所以不属于没有回籍的役满书吏。加上皇帝都关注了白己的案子，周载以为胜券在握。那么，周载能笑到最后吗？道光皇帝的一纸命令，能将役满书吏问题清理干净吗？
周载太小看自己所属的京城权力中介群体的势力了。这个群体的人数难以确数，关系盘根错节，对于揭露黑幕、与群体为敌的“叛徒”毫不手软。周载就是京城权力中介群体的叛徒，而且是惊动了皇帝，眼看要置整个群体于死地的“大叛徒”。所以，他们更是要把周载置之死地而后快。
审讯开始了，刑部官员根本不和周载讲道理摆事实，甚至不听他多说话。官员只抓住他违法舞弊之处死死追问：“你有没有招揽地方官员办理报销事宜？”“你有没有联络各部书吏给他人提供方便？”周载干过，就可以定罪。周载不服，张口想揭发其他黑幕，差役就上前掌嘴；周载再不服，引用律条申辩，差役就摁住他跪链，一跪就是连续五天。而且，刑部没日没夜地提审周载，根本不让他休息。最后，周载精神崩溃，承认了敲诈勒索、诬告他人等罪名，被打入大狱。
估计杨文祥和额哲本、桂伦等人听到消息，会松一口气，认为周载惹的麻烦差不多就过去了。可他们也太小看周载了。周载在刑部混迹多年，又背水一战，迸发出了惊人的能量。他以妻子张氏的口吻，书写了一份状纸。状纸描述周载被屈打成招的过程，着重揭发户部捐纳房售卖假照一事，列举了蔡绳祖、任松宇、庞瑛等“圈内”享有盛名的售假者名字，同时控诉刑部审问官包庇假照团伙。偷偷写完后，周载想方设法把状纸送出监牢，送到了张氏手上。张氏随即上书代夫诉冤。估计周载同时指点张氏，拿着状纸找谁、通过哪个衙门传送等，虽然过程比较曲折，中间经历了几个月的时间，但最后成功地送到了道光皇帝的案头。
道光皇帝看到状纸，作何感想？役满书吏舞弊的情况就让他大开眼界了，如今曝出了书吏买卖假官的情况，则让道光皇帝目瞪口呆。卖官鬻爵一事，自古有之，清朝并非第一个这么做的王朝。道光朝也不是最早启动捐纳的时期。早在康熙前期，因为平定三藩、治理河工等的需要，朝廷就放开了捐纳的口子，允许百姓花钱买官。但是，反对捐纳的声音始终非常强烈，清朝的捐纳工作也就时断时续，显得遮遮掩掩。大抵上，朝廷财政情况略为好转，就收紧乃至停止捐纳。道光皇帝心底是反对捐纳的。他曾经对大臣表示，捐纳为官者总不令人放心。道光不信任买官的人的能力、品性，担心他们上任后胡作非为，鱼肉百姓。所以，他登基伊始，就下令停止捐纳。无奈道光朝财政吃紧，捐纳后来依旧被当作权宜之计而施行。
买官卖官本来就不是什么见得了光的事，想不到这还能造假？周载状纸揭发的捐纳黑幕，刺激到了道光皇帝。周载在状纸上，一是将造假主犯都列在了名单上，有名有姓，清清楚楚；二是指明了安徽人林德先就是靠假捐获得的官职。为了弄清真相，道光皇帝下令审讯相关嫌疑人，同时调查林德先的捐纳详情。清朝捐纳黑幕，徐徐开启……
蔡绳祖，任松宇、庞瑛等人都是役满的捐纳房书吏。刑部随即派人拘传，任松宇、蔡绳祖已经闻风而逃，不知踪迹。庞瑛挣了钱以后，于几年前给自己捐了一个县丞官职，已经到陕西上任去了。刑部行文捉拿时才知道他已经丁忧回籍。而在庞瑛的祖籍浙江山阴、寄籍顺天府宛平县，也没有发现他的踪迹。道光十年（10年）二月，道光帝谕令逮捕在外地任职的要犯庞瑛，迅速解部严讯。命步军统领衙门严拿闻风潜逃的任松宇、蔡绳祖等人，归案审判。
道光十年闰四月，安徽省将林德先捐官档案资料送到户部核查，发现所送材料与户部咨文版式不同，且文内并无该捐生身家清白册结字样。户部也查不到办捐的底档，林德先明显属于“造假得官”。
种种情况表明周载的控告是实情！道光皇帝觉得案情重大，派大学士托津、长龄，协办大学士卢荫溥，军机大臣曹振镛、文孚、穆彰阿等重臣会同刑部堂官严审此案。同时命令户部将道光八年以来办理执照的所有书吏一并审讯。道光皇帝由安徽联想到其他省份，命令各地督抚彻查本地有没有假捐执照。与此同时，刑部与步军统领衙门、顺天府等密集追捕犯人。军机处行文相关地方和部门，命令迅速缉拿犯人送到京师会审。
这是要把捐纳造假案搞大的节奏啊！
有了皇帝的高度重视，抓人并非难事。道光十年五月初十，中城监察御史奏报，中城兵马司副指挥熊常铣抓住了潜逃在京的要犯庞瑛。原来，庞瑛没有回祖籍丁忧，而是返回北京，继续参与售卖假照的生意。听说出事以后，庞瑛东躲西藏，最终还是被熊常铣逮住了。
没过几天，潜逃回浙江老家的主犯蔡绳祖在杭州落网。浙江巡抚迅速奏报道光皇帝并派人将蔡绳祖押送京师。从北京潜逃至浙江，江苏是必经之地。江苏巡抚陶澍按到谕旨后，按照名单询问、搜查嫌疑人的亲朋好友，在各处关津、客栈搜查和秘访，很快就抓住了逃亡途中的任松宇及刘东升、李廷瑞等嫌疑人。
随着案件进展，不断有新的嫌疑人被揭发出来，他们随即遭到通缉，役满书吏赏淳、谢孚宸、马怀玉，姚凤山、庄倡伶等，都曾经直接参与造假售假，有的还不忘给自己捐个小官。另外，蔡绳祖的儿子蔡应联、庞瑛的弟弟庞湘、庄倡伶的女婿姚钧等人，虽然没有直接参与假照案，但都跟着沾了光，用亲人办假照赚的钱给自己捐了真实的官职。当然，这群买卖假官团伙成员，不管是给自己还是给晚辈，都是真捐。
造假团伙被捕后，紧接着便是抄家和家产清算。这些书吏作弊多年，人们以为他们家资丰厚，可是说来可怜，官府还真没抄出多少银两来。比如，从任松宇在苏州的住处只抄出皮箱八只，里面存放的都是寻常男女衣服及当票钱文，并无田契房契等贵重物品。蔡绳祖在杭州的公寓内也没有银钱，只有装满衣物的箱子数只及其他的零星器物。该团伙资产不高的原因有二：一是大规模的造假售假，导致供应充足，每笔交易成交价很低，从后来的供述来看，每个假官的交易额只有一二百两银子；二是制假售假的环节众多、参与人数众多，导致收益分流严重。因此，嫌犯的家产寥寥可数。
清朝书吏的法定收入十分微薄。书吏本质上是服役，在衙门中当书吏是百姓的义务。既然是义务，官府就不发俸禄，更不发津贴，只是每月发放象征性的“饭食银”。顾名思义，衙门只管书吏工作餐，不管其他，甚至连文房四宝都要书吏自备。另外，清朝官员数额极少，每个衙门甚至每个州县都只有区区几名正式官员，仅能够决策大事要事。日常行政和管理，不得不依靠数目庞大的书吏。如此一来，巨大的权力掌握在衣食无着的人手中，营私舞弊几乎是必然的结果。清代书吏，对前来办事的百姓“吃拿卡要”，就是对走流程的差役乃至官员也敢伸手要钱。官员去相关部门办事，书吏无不索要规例孝敬、印结钱、用印钱、部费等。就连福康安、曾国藩之类的朝廷重臣，找六部办事，也不能免俗，需要和刀笔小吏们就费用问题讨价还价。
户部捐纳房的书吏，守着卖官鬻爵的摊子，自然琢磨着如何从中谋取私利了。
捐纳制度施行之后，名目日渐繁多，手续日趋复杂，旁观者看得眼花缭乱，望而却步；书吏们精通条条框框，上下其手：捐纳原本就是捐官职而已，到道光年间几乎仕途上的一切都可以买卖，名目泛滥成灾。比如，捐升，就是现有官员花钱升官；捐加级、捐衔，也就是在现有官衔基础上买更高的级别和头衔，比如知县是正七品，结果地方上很多知县都是五六品甚至正四品，比顶头上司知府的级别还高；捐贡监，也就是捐贡生和国子监的监生资格，有了贡监资格后就可以参加乡试，博取更高功名；捐减、捐复，官员犯错或者犯罪了，遭到降级乃至革职处分，可以花钱减免；捐典，官员和老百姓都可以花钱给自己和家人购买封典诰命等荣誉，不同名目的捐纳价格不同，程序不同，但都导致共同的结果：官员如过江之鲫，难以计数。清朝后期全国大约有一千五百个县，可是捐纳知府就达千人，捐纳知县更是成千上万，这还不算通过科举、军功、保荐等方式得到官职的人。于是，官员候补成为清朝后期的普遍现象。很多人候补三四十年都没能获得实任。不过没关系，很快又发明了“捐免候补”，花钱可以直接上任，只是价格比买官更高。囊中羞涩的，可以“捐插队”，就是使候补的顺序靠前。此外，还有“捐指省”的，就是花钱买去特定的省份任职，而不用参加吏部的随机安排；对安排的职位不满意的，可以花钱“改捐”，改换到其他地方乃至领域任职。以上林林总总已经相当复杂，如果在这些名目上再进行“组合捐”，就又能吓倒一批人。
如果你弄清楚了捐纳的种种规定和门道，而且你又恰好宦囊充裕，那么你就要开始与各个衙门、各个官吏打交道了。捐纳的流程需要你提供身家清白档案，证明自己家世清白，没有违法犯罪，没有拖欠税赋等行为；提供在京同乡官员的印结，由他们担保你是本人，陈述属实等，最后去户部、吏部等各个衙门走完一套套手续。全部流程费时费力，折磨心智，而且花钱如流水。清朝后期，知县捐纳的明码标价是一千两纹银。然而，准备全套档案、疏通全套流程，花费在两千两上下都是正常的。
就在有意捐纳者望而生畏的时候，熟悉情况又有门路的书吏们从天而降，他们告诉买官者，只要给他们一口价的银子，就能在约定时间内给你捐纳执照。这样的交易是不是最经济实惠的？是不是很吸引人？
捐纳中介业务就这么开展起来了。后人难以确认，一开始这项业务是不是单纯的提供中介服务。书吏们利用业务优势从中赚点辛苦钱，无可厚非。但是，可以确定的是，这项业务很快就变味了。中介很快发现，相比规规矩矩地准备材料、疏通流程，直接提供一张假执照，更方便、更迅速，利润也更高。捐纳中介很快变为买卖假官。寻找中介的一部分买官者，应该是为了省心省力，主观上并不知道买到的是一个假官。但是，相当一部分买官者，潜意识中应该意识到中介提供的执照可能有假。可是只要这张执照能畅通无阻，能换来自己想要的，大家又何乐而不为呢？
有市场就有交易，北京城的捐纳造假事件愈演愈烈，几乎成为一个半公开的活动。参与者越来越多。有一定能量的书吏差役乃至百姓，都参与其中，或多或少从中分沾利益。当道光皇帝主导的清查活动迅猛开展起来后，拔起萝卜带起泥，嫌疑人越抓越多，一度引起社会震动。
有嫌疑的大多数书吏是浙江籍贯。浙江省是“书吏大省”，民间有以文谋生的传统，在各地给基层文官当幕僚师爷的浙江人很多，在中央各部院衙门充当书吏的浙江人也很多。书吏工作需要私底下的沟通协调，还有许多说不清道不明的铺垫工作，所以书吏行业盛行同乡相互举荐、互相扶持，客观上形成了“无浙不成衙”的现象。因为服役期限的限制，也因为书吏并非多么光彩的职业，在京的浙江书吏没有一个人是只用了一个姓名的，大家都有多个化名——比如庞瑛就另有“庞烘”的常用名，甚至有的人同时充当过数个部门的书吏，或者又顶替他人的名额。真假一时难辨。
这就为官兵差役们留下了折腾的空间，有人随意指认，有人趁机报复，有人索要钱财，所到之处，鸡飞狗跳。任松宇祖籍会稽县东关，知县张霄带人上门搜查未获，就开始扩大范围，趁机侵害百姓，竟然将与任松宇无关的任谋燕吓死。庞瑛挣钱后为弟弟庞湘在湖北捐了个从九品的小官。案发后，庞湘也遭到逮问。庞湘心理承受力太弱，在进京途中自缢身亡。未被抓获的逃犯日子也不好过，没有钱没有地方落脚，终日恓惶。与蔡应联一起逃亡的刑部书吏马怀玉，得病不敢求医，在淮关附近的小庙里奄奄而终。
社会上百姓受到惊扰，官场里官员也不得安生。捐纳造假事发后，对捐纳官员的真伪进行审核就成了题中之意。此事不仅极为敏感，而且操作难度巨大。
出事以后，管理捐纳事务的户部最紧张，他们赶紧加强捐官档案的审查工作。道光十年闰四月，户部尚书禧恩下令本部门抓紧清查部存档案，要求捐纳房时任官员，对于各省送过来的捐官档案逐一认真详细查看。很快，户部就在福建、广东、四川等省送上来的捐生身家清白册中查出三十五人造假；又在江西、湖北、广东送上来的人名银数册中查出二十一人造假。广东咨请户部复查的档案中查出一名假官。这还仅仅是加强对现存档案的检查，没有对库存的旧档案进行系统、彻底地核查。同时，各省衙门也开始核查本省捐官的名册，发现存在疑问的纷纷发文到中央核对底簿。一时间，中央和地方都手忙脚乱，可能牵涉其中的捐纳官员自然人心惶惶，即便是正常流程走下来的捐纳官员，乃至科举正途出身的官员，也受牵连，难以平静工作。
骚动很快上传到了道光皇帝那里。道光皇帝有“宽仁”的美誉，他既想彻查捐纳造假又担心查办扩大化，反而破坏了大局稳定。思来想去，道光就设了一个嘉庆二十一年的上限，也就是往前推了十五年，朝廷只清查这段时间的捐纳档案，其次，道光皇帝和大臣们达成一个共识：内部处理再以前的就不再追究了。捐纳造假的情况各衙门内部掌握，不向社会公布。同时，检查捐纳官员的真伪，将真正的捐生张榜公示，对假照不一一追究查办。而对于那坚“不知情”的捐纳贡生监生的读书人，则明确准其补足银两缺额后，换取真的执照。如此安排，清查的板子高高举起，轻轻放下。板子只落在了那些主导造假的书吏和中间人身上，放过了绝大多数购买假照的捐纳官员。因为一句“不知情”，然后补上差额银两，假官们就可以漂白身份了。
道光皇帝真的是宽仁有余，胆略不足。办案怎能风平浪静，大案要案更会掀起波澜。哪儿能一有风吹草动，就主动退缩？遗憾的是，道光皇帝是一个守成之君，缺乏果敢精神和大刀阔斧的改革勇气。笔者分析道光年间的许多案件，可以发现两个明显的特点。第一，道光皇帝主观上痛恨贪赃枉法，对腐败分子痛恨不已。因此，贪腐案发，道光态度鲜明，起初都是要求严厉查处。毕竟贪官污吏贪的每一个铜板，理论上都是道光皇帝的钱。贪官污吏们是从道光皇帝的口袋里掏钱，他能不痛恨吗？第二，随着案情的发展，道光鲜明决绝的姿态慢慢变得摇摆混沌起来。能到达道光皇帝桌上的案子，不是牵涉众多的大案，就是指向制度顽疾的要案，哪一个处理起来都不轻松。守成之君是改良者，而不是改革者。道光皇帝是在现有制度和官僚体系中成长起来的，一直到三十九岁才继位。他的思想已经被现有环境固化。当案子暴露出来，腐败涉及某个官僚群体或者某项不正当、不合理的制度时，道光并没有勇气，也没有能力进行改革。他很自然地迷失在固有观念之中，只能“头疼医头，脚疼医脚”，把案件淡化、弱化处理，揪出主犯要犯严惩不贷，对于大众群体和背后制度则轻描淡写、一扫而过。捐纳造假案是这么处理的，东陵贪腐案等其他案件的处理也是如此。
如今，道光皇帝的处理原则确定了，就看下一步如何善后了。
道光皇帝案发之初就质问大臣：小小书吏，无品无衔，怎么就能将国家名器朝廷官位玩弄于股掌之间？大臣们面面相觑，无一人能够回答。
在捐纳制度的设计中，户部居于核心地位。捐纳者准备好身家清白等材料后，拿着银两到户部缴纳钱款，换取户部出具的证明执照，也叫作“照纸”。照纸就是捐纳者获得官员身份的证明，上面注明了捐纳者的信息、捐纳的名目、现有的职衔，等等。吏部根据户部执照来安排捐纳者的职位，或者授予相关的待遇、封典。户部掌握审核、确认的大权，是核心环节关键部门。随着买官者越来越多，户部特意设立了捐纳房专司其责。捐纳房就成了核心的核心、关键的关键。
捐纳执照上当然少不了要有官印，也就是户部大印，同时还要加盖捐纳房的关防。何谓“关防”？明初“空印案”爆发，明太祖朱元璋发觉后，改用半印，以便拼合验对，取其“关防严密”之意，故名关防。关防也是官印的一种，为长方形。之后，关防不作勘合之用，但形制未变，用来颁给临时设置之官。清沿明制，正规官员使用正方形官印称“印”，临时派遣官员则用关防，分别以银、铜铸造。因为捐纳并非传统政治制度中的固定衙门，卖官鬻爵本身也不是什么光彩的事。历代皇帝都将之视为临时之计、救急措施，所以捐纳执照上就加盖关防。
既然是权宜机构，户部就要抽调其他部门的正式官员来捐纳房兼职。清朝兼职不发双薪，只是多承担一份责任。兼管官员有本职工作，同时一般仅兼职一年左右，自然不会对捐纳房的事务上心。一般来兼职的官员，每月能到房内点卯几回，过问一下宏观事务，就算是尽到了职责。大量烦琐的日常工作，全由书吏承担。领导不上心，日常又不在岗，捐纳房的书吏营私舞弊起来，比其他部门的同行更加轻松便利。户部捐纳房额设书吏二十名，五年役满另行更换。考虑到该部门是一个临时机构，捐纳房书吏的饭碗不如其他部门的同行稳定，户部对他们的管理也不像正式机构那般严格。该房书吏役满后违规留任，或者改名换姓再上岗，或者像蔡绳祖一样，役满后依然在捐纳房任意出入，舞弊现象较其他衙门更为肆无忌惮。
捐纳造假案留下了不少文书资料，后人可以从中看出书吏们是如何突破制度限制，将买卖假官的事业发展成京城一大灰色产业的。
其实，早在嘉庆十九年，户部捐纳房书吏符某就因为办假照犯案被查处。估计符某的假照制造得还不够真实，或者他没有将各个环节疏通好。想不到，他失败的教训反而启发了捐纳房后来的同事。当时房内任职的书吏蔡绳祖从符某造假案发现了挣钱捷径。他探听到部门里的书吏沈载希、赏七、老朱二等人私下也在办假照，便设法入伙。因为本身就办理捐纳执照，所以偷出空白的执照来造假对他们来说易如反掌。接着，他们又偷偷刻了四枚大印，分别是户部大印、捐纳房的司印、关防和国子监监印。为什么要刻国子监监印呢？因为有需求。且不说很多人捐纳的名目本就需要国子监的监生资格，老百姓捐官都有先捐监生资格再以监生身份进一步捐官的惯例，需要国子监盖印，所以国子监监印是必备的造假工具。
话说，蔡绳祖加入造假集团后，迅速后来居上，成为团伙的首脑。他虽然在造假技术上没有过人之处，却很擅长招揽生意。蔡绳祖联络了很多捐纳的客户，逐渐就由他来负责招揽报捐的人：团伙其他成员照单生产，分得赃款。沈载希是团伙中掌握大印的角色，他在道光二年病故前，将用砚石私刻的户部堂印、国子监监印交给了亲戚张氏；再将捐纳房的司印、关防留给蔡绳祖。
沈载希此举等于给亲戚留下了一个饭碗，之后蔡绳祖每办一份假执照，都找张氏盖印，张氏一次收十两银子。再后来，老朱二也死了，其子继承父业，接着当书吏，继续参与假照生意。
蔡绳祖团伙的生意做得渐入佳境，其他书吏看在眼里，羡慕得牙痒痒。有意思的是，没有人去告发，而是纷纷仿效发财。很快，又一个造假售假的团伙在捐纳房诞生。主谋庞瑛勾结任松宇、王大等人，用砖头私刻了堂印、关防和旧封套等，再偷出户部照纸，又从国子监书吏那里买来了国子监的照纸，也兴冲冲地干了起来。后来，他们连买照纸的钱也不愿意花了，就找人刻板刷印，对原来制作粗糙、容易出事的假印也进行了更新换代。
问题来了，难道就没有接收假官的衙门对来人真假提出过质疑吗？有。有些外省多次发文到户部要求核实前来报到的官员的身份。核实的工作最后都转到捐纳房，也就是造假团伙的手里。蔡绳祖、庞瑛等人采取补填、挖改档案等手段遮盖过去。面上的事情掩护过去后，没有人继续追根溯源，认认真真从头核查，导致十几年来这些造假团伙的行径一直没有暴露。两个造假团伙竟然相安无事，各忙各的生意，有时又内外勾结，分分合合。捐纳房的其他书吏陆续有人参与，进进出出，真仿佛是“铁打的生意，流水的伙伴”，
其中的骨干人员，逐渐明确为四个人：蔡绳祖，祖籍浙江萧山县，先做户部书吏，嘉庆四年充捐纳房书吏，役满后仍经常进出官衙办事；庞瑛，浙江山阴人，先在捐纳房当书吏，报捐县丞，道光元年复充当盖房书吏，五年赴陕西任职，丁忧解任后再回京师参与办理假照；任松宇，祖籍浙江会稽县，道光元年充当捐纳房书吏；刘东升，四川成都人，嘉庆二十三年充当捐纳房书吏。他们的胆子越来越大，开始与其他部院的书吏差役联手，又与社会上的银铺、当铺合作，形成了印制假照、招揽捐项、加盖假印、收取银两、坐地分赃的“一条龙”服务。一条完整的买卖假官产业链形成了。
蔡绳祖等人的生意威胁，反而来自“客户”。总有一些捐生拿到执照后前往户部核对真伪，或日后拿着假照继续办理其他名目捐纳。遇到这种情况，蔡绳祖等人免不了又要买通相关人员，偷改案卷，蒙混过关。捐纳房兼职的郎中、主事等人，茫然无知，造假者几乎每次都能得逞。
当然，他们也有蒙混不过去的时候。就在案发几个月前，道光九年四月，安徽人曹瑾向中城兵马司举报过户部捐纳房办假照一事。举报人曹瑾曾任礼部书吏，任满后留在京师，干一些中介赚钱养家。他通过关系代人报捐国子监监生多名，后来凭着自己的业务经验和社会阅历发现拿到的都是假照。曹瑾不甘于受骗，吵闹要索回一千四百两捐银。蔡绳祖退还了四百八十两就没有下文，曹瑾讨要无果，便提起诉讼。
中城副指挥熊常铣，也就是后来抓住了庞瑛的那个官员，察觉到有利可图，特别上心，三番五次差人传讯。蔡绳祖私下托人求情，讨价还价后拿出一万八干两银子求和销案。曹瑾的敲诈，关系到造假团伙的整体利益，所以四个骨干凑了这笔巨款。曹瑾等人极为开心，分了四千两给熊常铣。熊常铣见银票数额过大，令暂存中间人徐二处。蔡绳祖一方吃了大亏，也有人出来打抱不平。宗人府笔帖式额哲本、主事桂伦得知此事，前往兵马司质问熊常铣为何派人在外索要银两。熊常铣害怕了，矢口否认，私底下赶紧派人将银票退回。蔡绳祖拿出一千两答谢，其中额哲本和桂伦各得二百六十六两。这可能是造假团伙遭遇的最大的危机。大家也能明白为什么后来熊常铣能抢先将庞瑛逮捕归案。那是因为他本来就牵涉其中，熟悉相关人等的情况。
话说案发后，造假团伙作鸟兽散。蔡绳祖将假印交给平日交好、告病休养在京的山西保德州吏目庄倡伶收藏，自己潜逃他乡。庞瑛逃至他外甥家躲藏起来，在九月还找刘东升办过一次假照。道光十年二月，刘东升毁印潜逃，庞瑛又找任松宇办过一次假照。任松宇在三月间将假印封贮棕箱，交给他人收藏，自己逃至阜城县，写信回来吩咐把假印砸成碎渣，抛弃在井里。
所有人员归案后，案情很快水落石出。蔡绳祖和赏淳、姚凤山、庄倡伶等人办理假的监贡职衔和封典六七百名，得银六七万两。赏淳因为替蔡绳祖偷出稿件，他所招揽的捐生，蔡绳祖免费给他盖章，不收银两。赏淳这一项得银两三千两。庞瑛和任松宇虽合作比较紧密，但在造假业务上相对独立，分别经办假照三百余名，分别得银三万余两。而刘东升经办的假照，都是由庞瑛负责协调，刘东升从中分得白银四五千两。这些是蔡绳祖等人供认或者有据可查的，因为年代久远记忆有误，真正的造假数目永远成谜了。
九月二十四日，托津等人将已经查明情况奏报道光皇帝：
户部查明，嘉庆二十年后，假捐监贡共三千四百七十七名，假捐职衔加级共一千二百二十三名。其中查明窜名稿内的共二百五十六名，其他各类顶冒假捐二十一名。假捐的职衔最高的是员外郎。其中有冒充监生假捐知县、冒充官员假捐过班的，文稿内的名字履历都是粘改。同时吏部查出道光五年加捐封典的五名官员经户部查明原捐的职衔也是假照。
道光皇帝下令将蔡绳祖、庞瑛处斩，严令朝廷各部院书吏各派出几名代表环视观斩。任松宇与刘东升之后也被即行正法。原本被定为绞监候的赏淳，在当年秋审中被归入情实，被推出去处死。对此案爆发出来的“案中案”——曹瑾敲诈案的处理结果为，熊常铣发往伊犁充当苦差，曹瑾杖责流放。宗室额哲本、桂伦非但知情不报，还串通分赃，遭革职圈禁处分。
因为有两位宗室牵涉进了假照案，主管宗人府的定亲王、肃亲王遭到责处。定亲王奕绍是道光皇帝的侄子，原本很受信任，他主动奏请处分。一场大问责揭开了序幕。
案发后，户部尚书禧恩等现任官员立刻自请处分。从嘉庆二十一年至案发的十五年间，历任户部尚书和左右侍郎都按照任职年限，和失察假照的数额承担相应的责任。失察假照最多的户部尚书英和与顾皋，分别失察三千一百一十七名和三千一百九十六名。英和已经因为其他案件遭革职、流配，本次免于处分。顾皋降四级，勒令退休。黄钺失察两千八百五十一名，降三品顶戴。现任户部尚书禧恩失察一千八百七十四名，王鼎、耆英等失察一千多名，将二品顶戴留任。比较尴尬的是，现任内阁大学士和军机大臣当中，很多人都曾在户部任过堂官，其中主审假照案的内阁大学士托津失察四百七十五名，穆彰阿失察七百四十四名，降四级留任。卢荫溥失察一百九十九名，降三级留任。失察假照较少的户部堂官文孚失察二十九名，成格失察两名，也都遭到了降一级留任的处分。
对于曾经管理过捐纳房的中级官员，处分更加严厉。道光皇帝认为，承办捐纳事务是捐纳房官员的专责。对于下面的书吏私办假照毫无察觉，对各省送上来的捐官身家档案并不核对，对于各种假的证照和加捐名目又不详查原始档案，全都放任下面的书吏横行无忌，这不是一般的玩忽职守。因此，对于相关司员处罚起来尤其严厉。任职年头较久的六名官员，立即革职。在任三年的，降四级调用；在任两年以上的，降三级调用；在任一年以上的人数最多，都被降两级调用，包括已经退休和丁忧的也不能免除。其他在任不满一年的官员全都降一级调用。国子监失察书吏、偷窃照纸的官员、吏部办理封典时不认真核对的官员，也都遭受了降级及罚俸的处罚。
道光皇帝在当年年底查看嘉庆十四年对冒领库项案失职官员有从重流配的处罚。觉得自己对假照案的处罚还是太宽大了，再次传谕。命令所有原来已经革职的官员全都永不叙用。其余遭到降职调任的所有官员，在新的岗位上停止其升迁和转任。也就是说不让他们今后能够官复原职或者调任其他岗位。由此可见，执法尺度，完全是皇帝一时兴起决定的。
捐纳房现任书吏株连受罚。二十名现任书吏全都以渎职、荒怠的罪名遭到革役，杖责八十，责令地方官押回原籍看管。涉及的吏部、刑部、翰林院、理藩院的一些书吏也分别受到了从严、从重惩处。为消除书吏舞弊之风，内阁奉旨修订相关章程，要求役满书吏必须离京，限半年内返回原籍。落籍大兴、宛平的役满书吏不准再充当书吏，严禁包揽词讼。要求各部院书吏连环取保，相互监督。
客观来说，捐纳造假案的问责，和事后对书吏加强管理的力度，都不可谓不小。但细细分析，这些都是在既有制度基础上的调整，依然没有跳出“头痛医头，脚痛治脚”的窠臼。包括捐纳造假案在内的书吏舞弊事件，在清朝层出不穷，表面原因是对书吏的管理不善，尤其是对役满书吏的监管缺失；中层原因是清朝官制不合理，官员数量少而职责过重，而官员业务能力又过于薄弱，不得不依赖书吏等行政辅助人员；深层原因则是清朝集权太重又缺乏有效监督。
史学家对道光皇帝的评价普遍是因循守旧，少有建树：他整顿吏治，清查陋规，动作不可谓不多，力度不可谓不大，然而，道光皇帝明白顽疾的病根在什么地方，就是拿不出切实有效的医治之法。胥吏舞弊，部院造假现象禁而不绝。晚清大臣郭嵩焘感叹：“本朝与胥吏共天下。”