何为盐枭？枭字本意是恶鸟的意思，后来引申为张横而有野心的人物，比如枭雄。“盐枭”指的就是中国古代贩卖私盐的枭雄，类似于现代人常说的“毒枭”。而本讲要说的这个盐枭，叫作黄玉林。凭什么说黄玉林是两淮地区最大的盐枭呢？因为连当时的道光皇帝都知道他的大名，而且多次特地下旨布置缉拿、处置黄玉林。一个贩卖私盐的凶徒，能得到皇帝的“垂青”“重视”，不能说绝无仅有，也是千年罕见。
本讲的案子，得从道光十年（10年）的一道密折讲起，道光十年四月，道光帝接到一道密折。清朝只有少数官员才有资格给皇帝上秘密奏折，谈的不是敏感的机密，就是重要的问题。但是这道密折，主要是向道光皇帝介绍一个人：黄玉林。
话说，江苏有一个重镇，叫作仪征。仪征南临长江，东靠运河，处于两条航运大动脉的交汇处，水陆交通方便，位置非常重要。有个叫黄玉林的豪强分子，强力占据了仪征的老虎颈码头从事食盐生意，吸纳周边的盐贩子汇聚到此处，筹措到大批量食盐后再运到湖北阳逻、江西蓝溪两省交界的地方囤积发售。为此，黄玉林组织了规模庞大、数量众多的贩盐船只。大的沙船能装载数千石食盐，三两连樯，小的猫船也能载盐百石，百十成帮，蔚为壮观。长江下游一带，运送食盐的船只跨江连海，接连不断地把盐运往长江中下游的各个州县。有人可能会说，这不是挺好的吗？说明食盐贸易发达，运输通畅，经济繁荣黄玉林是搞经营的一把好手啊。
问题是，中国古代是国家垄断经营食盐，严禁私自贩卖。所以，黄玉林的经营活动是违法犯罪行为，他销售的盐是私盐。在此，先介绍一下古代的食盐垄断制度。
食盐是人类生活的必需品，需求量巨大，不仅利润可观，食盐税收是清朝仅次于田赋的第二大税收来源；而且关系到国计民生、社会稳定，食盐短缺会引起社会动荡。从汉武帝时期开始，历朝历代都垄断经营食盐，从生产、运输到销售各个环节都由官府控制。清朝继承了这项制度，在全国内地划分两淮、长芦、四川等11个产盐区，每个产盐区有若干盐场，称为“场”。
在盐场生产食盐的工人称为“灶户”，灶户只能按照国家定价把出产的食盐卖给官府。官府再指定每个盐场对应的销售区域，称为“岸”。特定产盐区的盐只能在指定的岸销售。而有资格联通“场”和“岸”的盐商，必须向食盐管理部门购买运销食盐的许可证，称为“盐引”。盐商凭着“盐引”到指定“场”取盐，然后运到对应的“岸”贩卖，完成产销过程。
纵观这个过程，清朝对盐业实行国家定价，强制采购，再以盐引的形式向特定商人征收食盐税收，大体上是“官督商销”的思路。理论上说，灶户私自生产销售的食盐、没有盐引运销的食盐，以及有盐引但是数量、场岸不符的食盐，都是非法的，都是私盐。
清朝管理盐业的机构是盐运司、盐道衙门等，长官分别是盐运使、盐道等。纵观整个行业，核心是盐商。盐商直接向国家缴纳食盐税收，直接面向终端用户，掌握食盐的定价权。没有盐商，食盐产销就贯通不起来，国家也收不到盐税。作为监管机关的盐运司必须依靠盐商，盐商也必须依靠盐运司，从盐运司那里拿到特许经营权。双方的关系难舍难分，盐运使常常借助少数实力强大、能力出众的盐商来推动行业大事，慢慢地形成了地位不同、分门别类的盐商群体。地位最高的是极少数“总商”，他们是实力雄厚的商人，往往承包产盐区的税收任务，从而获得该区域的行业主导权。此外还有“运商”，就是购买盐引，贩卖食盐的商人；“场商”，这是直接向灶户收购食盐进行转卖的上游商人；最后“窝商”，类似于占据了盐业的特许经营资格，自己不直接参与经营，而把资格转租给他人的盐商。由于享有特许经营权和其他优惠政策，比如涨价等，盐商获利丰厚，甚至可以说是暴利。他们生活奢侈，衣食住行追求豪华，奴仆成群、宅院遍地，一掷千金，一定程度上推动了清朝城市的发展，资助了文学艺术的进步。但是，所有的这些都是由普通消费者支付的。所以，食盐价格越来越高，而且只涨不跌，居高不下。
食盐价格只涨不跌的另外一个重大原因是盐商群体只对盐运使负责，不用对市场和消费者负责。他们眼光朝上，既不去推动食盐生产技术的进步、品质的提高，也不去考虑消费者的需求。只要和官府搞好关系，保住特许经营权，盐商就能维持穷奢极欲的生活。为此，盐商对盐运司衙门上上下下都非常舍得花钱上自盐运使下至普通差役，时不时就送礼打点。大的盐商还专门聘请一些朋友，经常来往于各级盐业管理机关，帮盐商游说行业政策、争取优惠条件，甚至帮助官员出谋划策，解决公私大事，俗称“大司客”；同时雇用一些能干的仆人，常驻各级盐业管理机关，给官吏差役们打杂，处理各种琐事，讨好官吏差役们，称为“小司客”。盐运司衙门活少钱多、有人伺候，是朝野公认的肥缺，其中又以人口稠密、经济发达的两淮盐区为最。驻扎在扬州的两淮盐运使是官员们公认的“天下第一美差”。逐渐的，盐业衙门遇到什么难事、麻烦事、尴尬事，需要花钱出力，甚至赈灾缉私，都叫盐商去解决。各种摊派、勒索，让实力不俗的盐商都皱眉头。可是，商人不做赔本生意。盐商们投资在盐运衙门的所有成本，最终还会落到消费者的头上。
与垄断盐商相对应，从唐朝开始，就有人肩挑背扛、走村串巷，向老百姓推销私盐。私盐有两个特点，受到了老百姓的热烈欢迎。第一，私盐便宜。这一点大家很好理解，毕竟私盐没有缴税和各种隐性的开支，成本更低。清朝中期，私盐的售价只有官盐的一半甚至更低。第二个特点就不好理解了。那就是私盐的质量远远优于官盐。为什么垄断产销的官盐，质量反而不如私盐呢？
首先，官盐名义上是盐场统一生产，实质上依然是个体灶户生产的。衙门和盐商几乎没人关心品质控制、工艺改良。相反，私盐贩子为了吸引顾客，无时无刻不关注食盐的质量，以质量取胜其次，盐商销售官盐属于垄断经营，贩运迟缓、服务恶劣，有的盐商甚至销售掺杂着土灰、贝壳的劣质食盐，而私盐贩子之间存在着激烈的竞争，大家拼服务，保质保量，吸引消费者购买。故而，私盐远胜于官盐，消费者纷纷购买私盐。道光年间，保守估计官盐和私盐的销售比是一比一，私盐贩子能占半壁江山；悲观估计是，私盐占据丁百分之七八十的市场。盐商在私盐的冲击下，日子越来越难过；而官府的盐引也销售停滞，国家盐税大大减少、
历朝历代都打击私盐，清朝对贩卖私盐的惩罚尤其严厉，打击力度超过其他犯罪。私盐贩子可以被处斩，甚至还有法外用刑的。比如嘉庆年间，对于贩卖私盐的漕运粮船水手会处以枷示的惩罚，也就是在烈日下戴着大木枷示众。那么，清朝缉私的效果如何呢？私盐屡禁不绝，愈演愈烈。不仅是由于食盐垄断经营体制和消费者的需求严重脱节，而且也与严格的缉私政策有关。为什么严格的缉私反而助推了私盐泛滥呢？
举个例子：清朝规定私盐贩子聚众到十人以上且带有兵器的，或者没有携带兵器但规模在二十人以上而拒捕伤害官兵差役的，限官员四个月缉拿结案，如果逾期，专管官降三级留任，兼辖官降一级留任，统辖官罚俸六月。处罚后延期一年内缉拿。可在实践中，私盐贩子游走不定，加上抵抗意志强烈，盐贩团伙极难在限期内结案。官员为求自保，最现实的做法是大事化小，小事化了，甚至对走私行为隐瞒不报。
而对缉私官兵差役们来说，认认真真对付私盐贩子，先不说会遭到犯人的顽强抵抗、以命相搏，风险太高，就算抓住了私盐贩子，审讯结案也是个烦琐而漫长的过程。盐贩被捕后，地方官常常不能立即结案，犯人供词反复，抓捕他们的官差就要被羁留，随时作证或提审。非但不能及时拿到奖励，还影响正常生活和工作。认真缉私风险高收益低，而睁只眼闭只眼，反而能收到盐贩的贿赂。所以，官兵差役们最现实的选择就是雁过拔毛、放纵走私。上司催促逼迫急了，兵役们就捉拿零星小贩交差，于事无补。
对于朝廷缉私制度的无效，雍正皇帝有清醒认识：“贵卖夹带，弊之在商着犹小；加派陋规，弊之在官者更大。”官员的腐败和放纵，盐商的骄奢淫逸，是官盐售价畸高、私盐泛滥的重要原因。官盐昂贵，老百姓深受其害，而朝廷也没有得利。真正受益的只有盐业衙门的官吏和盐商群体。
清朝道光年间，两淮地区的私盐贸易达到全盛，产生了不少私盐集散的码头或者据点。私盐贸易形成了一套隐形规则，形成了一个与正常社会平行的社会体系。盐贩为了抢占码头大打出手，激烈竞争使得他们相互厮杀。零星的盐贩在兵役缉拿和同行厮杀的双重压迫下，走向联合。他们结拜同盟，形成了一个个走私集团，集团首领就是盐枭。淮南的大盐枭为了防止同行黑吃黑，常常聚集数百人筑土开壕，四面安设炮位，配备鸟枪、长矛、大刀等武器，装备一点儿都不亚于官兵。私盐集团军事化以后，州县官员就没有能力剿灭他们了。盐枭横行江河，官府不敢过问，朝廷的权威和法制荡然无存，盐枭已经成了朝廷的心腹大患。要知道，唐末的黄巢、元末的张士诚都是盐枭出身，然后翻江倒海、称王称霸。
在两淮盐枭中，黄玉林是佼佼者。他的走私船刀枪林立，自保之余，还反过来抢劫官船上的官盐。在长江下游江面，官船反而成了弱势一方。黄玉林的实力可见一斑。更可怕的是，凭借强大的资本和多年的经营，黄玉林集团向各级官府渗透，在大小衙门遍布耳目。官府的缉私举动，黄玉林知道得比官兵们还早；各处关隘，都有受贿的官吏、兵役，任其往来。黄玉林集团畅行无阻。呈递给道光皇帝的密折，用了十六个字形容黄玉林集团：“器械林立，辘轳转运，长江千里，呼吸相通。”
道光皇帝看到这十六个字，震惊之余，感觉到了深深的恐惧。江淮地区的官府无所作为，实力薄弱，盐枭日益横行，怎么能保证黄玉林不会成为下一个黄巢或者张士诚呢？
道光皇帝下决心：一定要铲除黄玉林！道光十年闰四月初一，军机处向两江总督蒋攸铦下达圣旨，要求蒋攸铦调动一切力量缉拿黄玉林。道光皇帝给了蒋攸铦不小的权力，如果兵力不够，授权他“随宜调度”；如果官员不行，授权他在江苏范围内随调省文武官员，甚至可以奏明抽调其他省份官员。总之，一定要将黄玉林拿下，并‘严究党羽，尽绝根株”。
那么，蒋攸铦是何许人也，他能完成这个艰巨的任务吗？
蒋攸铦是年过花甲的朝廷重臣，他勇于任事，执政经验丰富，历任四川总督、直隶总督，晋升体仁阁大学士、军机大臣。道光七年（1827年），蒋攸铦调任两江总督，后加太子太傅衔，是道光信任的老臣。
蒋攸铦出任两江总督后，很快发现盐务废弛、积弊重重。他有心改革，于道光九年举荐王凤生署理两淮盐运使。王凤生比蒋攸铦小十岁，同样勇于任事且经验丰富。他在多个省份担任地方官，精通刑名、漕赋、盐政、水利等，认真务实，事必躬亲。王凤生上任后，很快就提出了改革盐政的十八条建议，重视食盐生产、疏浚河道加强运输、整顿缉私队伍等，还难能可贵地抓住了官盐昂贵的要害——官府压榨，相应提出了自律建议，节约成本。蒋攸铦赞同王凤生的思路，正准备施行这些措施，就接到了要求缉拿黄玉林的圣旨。
蒋攸铦充分意识到了缉拿大盐枭的难度。早在两个月前，他就派遣以能干著称的署理常州营游击金万全，带领一部分兵勇，改装易服，不动声色，秘密前往扬州，联合当地的署理两淮盐运使王凤生，暗中布置缉拿事宜。针对黄玉林武装的打击行动，早在圣旨下发之前就展开了。
道光十年闰四月初七，地处扬州城繁华街头的两淮盐运司衙门口，看守差役们慵懒地留意着不时进进出出的人员。临近中午，有一行人大摇大摆，缓步向盐运司衙门走去。为首者是一个干练利索的中年男子，穿着得体的绸缎衣裳，目光平和，气定神闲，走到衙门口的领班差役面前站定。
差役端详了为首者一会儿，轻蔑地问了一句：“你干什么？”
为首者面带微笑，不卑不亢地回答：“我来自首！”说完，他轻轻举起右手，身后随从及时递过来一张名帖。差役们陆续聚拢了过来，为首中年人客气地把名帖递过去。
领班差役不屑地把名帖夺过来，半信半疑地举起来，和凑过来的差役们一起轻声念道：“黄玉林？”“林”字念完，现场顿时寂静了下来。领班差役表情凝固，用疑惑中夹带恐惧的眼神重新端详来者：你就是纵横淮南、名震江淮的黄玉林？！
黄玉林的大名如雷贯耳，名声大到什么程度呢？他几乎是传说一般的存在，一般人是没有机会见到他真人的。人们热衷于讨论黄玉林神秘的发迹经历、富可敌国的财富，更津津乐道于他创办的江湖规矩，传播他的江湖名声。
黄玉林的势力强大到可以制订私盐行业的游戏规则。发迹后，他不仅慷慨资助有困难的盐贩同行，并且规定，盐贩除了贩卖私盐外，不许抢劫商贾；逢年过节，他向周边的贫苦百姓派发年礼。对于缉私官兵差役，黄玉林主动奉送银两。贩运私盐的商队常常数百人结队而行，隔几拨人就有武装人员护送。队伍在缉私官兵的注目下，畅通无阻。有的官兵被上级逼得紧了，黄玉林也会主动向他们提供“走私线索”，让他们抓到几个私盐贩子，缴获部分私盐。兵役们可以交差，基层官员可以邀功升迁，皆大欢喜。可以说，黄玉林一定程度上营造了官匪相安无事、各得其所的隐蔽秩序。那么，这个传说中的大盐枭，为什么突然自首了呢？
署理两淮盐运使王风生不敢私自处置黄玉林，派人把一行人安置在衙门里看管起来，同时飞马报告两江总督蒋攸铦。之前接到道光圣旨的时候，蒋攸铦、王凤生就曾商议对策。王凤生分析了官府和黄玉林的实力对比，认为官府并没有把握能够安全剿灭黄玉林武装，即便成功剿灭也要付出惨重的代价。况且，贩卖私盐已经糜烂成一个全局性的问题，除掉一个盐枭，很快就会崛起另一个盐枭。所以，他建议，不如改剿为抚，也就是说“招安”盐枭群体，然后利用受招安的盐枭“以毒攻毒”，起到事半功倍的效果。
在这里，皇帝的圣旨和地方的考虑出现了分歧。皇帝往往出于意识形态的考虑，进行理论上的推演，颁布命令。而地方官员的考虑更多基于现实利益，进行可能性分析，更加务实。黄玉林在一般人的观念里，对照朝廷律法，肯定难逃一个“死”字。蒋攸铦等人考虑更多的是，官府有没有能力让黄玉林死，或者他的死能给地方带来什么利益？应该说，蒋攸铦、王凤生等人的考虑更具有可行性。在实践中，中国古代，地方官府对于巨枭大盗的处理，多以安抚为主。人们戏称，强盗最理想的“职业规划”是：杀人、放火、受招安。
圣旨和地方利益不符，这就需要地方官员说服皇帝接受自己的观点。如今，在黄玉林的问题上，蒋攸铦的难题是如何让道光同意“招安”计划。接到圣旨后，蒋攸铦就赶紧回复，汇报了自己预先安排金万全缉拿黄玉林的措施，同时指出黄玉林已经于本年三月透露出自首的意思。黄玉林为什么想自首呢？蒋攸铦给出的理由是：黄玉林害怕自己贩私罪名太大。给出这么一个不靠谱的理由后，蒋攸铦建议，黄玉林经验丰富，组织能力出众，在盐贩中人脉广、威望高，如果他真心悔罪，“似乎”可以招徕一用。
道光皇帝维持了对蒋攸铦的充分信任，在重申要彻底解决黄玉林武装的同时，要求蒋攸铦大胆办理、处置周到，承诺自己不在紫禁城遥控。
有了道光的态度后，蒋攸铦让王凤生出示晓谕，宣布凡是私盐贩子都准其自首，照例免罪。招安告示有没有作用，蒋攸铦心里没底。可是，他很快就接到了王凤生报告，说黄玉林果然自首了！这就是开头的那一幕。蒋攸铦实在是有些喜出望外。
五月十二日，蒋攸铦奏报道光皇帝，黄玉林带领同伙伍步云、伍光藻等八人，船舶十二艘、私盐三万七千斤，向两淮盐运司衙门投案自首。经审讯查明，黄玉林是湖南零陵人，现年五十三岁，原本以驾船为生。嘉庆十七年，黄玉林在仪征多次讹诈钱财被抓，判处流放黑龙江为奴，嘉庆十九年遇赦放回。道光元年，黄玉林又在仪征贩卖私盐被抓，流放福建，因难耐贫苦，于道光四年三月十二日潜逃，第二年重返仪征。他害怕被抓加罪，看到当地在缉拿盐枭贺三虎，希望立功自赎，曾经亲自指路，将贺三虎抓获。但贺三虎反指黄玉林也贩卖私盐，黄玉林不敢出面对质，再次潜逃，来往于江楚之间，伙同同乡伍步云等人贩卖私盐。
蒋攸铦描述的黄玉林的这段历史，大体上是可信的。只不过，黄玉林指认贺三虎恐怕不单纯是为了立功赎罪，更深层的目的是借助官府的力量打倒现有的大盐枭，方便自己取而代之。接下来，蒋攸铦花了不少笔墨来“洗白”黄玉林，希望道光皇帝能同意自己“以毒攻毒”的计划。他首先指出黄玉林和认识的盐贩们时来时去，行踪无定，并没有聚集在一起结党为匪，也没有持有器械抗官拒捕。其次，蒋攸铦认为黄玉林“实出于真心悔罪”。
最后，蒋攸铦搬出了淮南盐商，说盐商们愿意联名担保黄玉林，认为黄玉林对盐贩出没路径、走私规律最熟，如果任用黄玉林来缉私，一定能见效，帮助官盐重新畅销。
综上所述，蒋攸铦认为黄玉林的罪过，一是在流放时脱逃，二是贩卖私盐。因为悔罪自首，可以免除私自脱逃和贩卖私盐的罪，只要执行重新流放就可以了。但是考虑到如今两淮盐政凋敝，正是消除积弊的用人之际，黄玉林熟悉私盐贩卖内情，认识众多私盐贩子，自己又情愿随同官兵缉私，将功赎罪，可否暂时宽免他重新流放，责令他引导官兵缉私。如果能拿获大盐枭，到时候再奏请皇帝开恩；如果不能立功赎罪，就从重治罪。伍步云、伍光藻等黄玉林的随从也都畏罪自首，应照律免其治罪，一起帮助官兵缉私。
蒋攸铦的奏折表现出了强烈的利用黄玉林等人打击盐贩的意图。道光皇帝决定接受他的意见，五月二十一日下旨留黄玉林等人引导缉私。同时，道光皇帝强调“此事系属权宜办理，朕因缉私紧要”，不得不特许从事。他严厉指出，蒋攸铦等人一定要随时观察，不能迁就黄玉林等人，以免生出其他事端来。
事情发展到现在，蒋攸铦取得了与道光皇帝利益博弈的暂时胜利。黄玉林案的处理，基本按照蒋攸铦的设想在进行。黄玉林免于赴罚，随同官兵一起缉拿私盐贩子去了。
蒋攸铦的胜利反映了古代官员在中央和地方利益博弈过程中的艰难困境。其中的根本原因是，朝廷律法和决策是高度归纳总结出来的，是面向一般情况的，而中国幅员辽阔，各个地区的实际情况千差万别。况且，不同人群的心理和诉求，也是五花八门的。所以，朝廷的指令未必符合地方实际，在地方上未必能够行得通。一个合格的地方官员，就需要在中央命令和地方实际之间，有时候甚至要在圣旨和自己的想法之间，寻找到一个微妙的平衡。既不能让朝廷感觉到政令不通，中央权威受到损害，又要维护好地方利益，把地方上的问题切实解决了。这是对地方官员的真正考验。简单说，就是要扛着朝廷的大旗，去做自己想做的事。当然了，一旦出现了纰漏、爆发了冲突，名不副实的问题就会暴露，所有压力都是地方官员自己去承受。所以，地方官要在夹缝中博弈，非常难办。
在黄玉林处置问题上，道光皇帝和两江地方政府出现了矛盾，通过文字博弈了好几个回合。推而广之，在人事权、财政权等诸多问题上，清代朝廷和地方政府都存在分歧，反复博弈。
在官员人事问题上，理论上所有的官员的任免、升降都由皇帝说了算，具体是由朝廷的吏部来执行。地方督抚在理论上，对吏部的任免文书是不能说一个“不”字的。一个官员拿着重庆知府的官凭来到成都，四川总督不能拒绝他赴任。但是，吏部任免官员时考虑的主要是按照制度办事，是如何把官员都分配出去，而不是这个人是不是符合岗位的实际要求。所以就会出现一个刚刚二十出头、新科进士的小伙子，从未离开过父母家庭，却被分配到少数民族杂居的西南边缘县城担任知县；或者，一个在黄河中流防治水患、修堤筑坝几十年的官员，得到了提升，可是只有西北地方管理马匹的职位空缺，就任命他去管马了。笔者不否认，有少数官员能力全面，在不同的环境下在不同的岗位上都能作出成绩？可是，对于大多数人来说，这样的安排并不是人尽其才。对于地方督抚来说，新来的官员可能完全不适应当地的工作需要，让外行人胡来，会严重损害地方利益。所以，从康熙年间开始，地方督抚就以“工作需要”“人地相宜”为理由，争取到了辖区内少数职位自行推荐官员的权力。后来，地方督抚反复争取、不断扩大对辖区内官职的“提名权”。同时，他们以抽调官员外出办事、组织专案组工作组等形式，调动辖区官员的工作。到清朝后期，地方督抚掌握了对辖区内大多数官职的实际支配权。
在财政权上，地方和中央的博弈更激烈。理论上，地方税收全部要上交中央，州县官员开支动辄需要逐级申请。苛捐杂税，就是地方官员争取财政权的表现。清朝从雍正年间开始的耗羡归公，则是朝廷试图操纵地方自主财政的尝试。
笔者要举的另一个例子，就是地方官府对牙行的管理。牙行是古代商业、手工业乃至运输物流行业的行会组织，职能从代理中介、提供仓储、食宿发展到自营买卖、贷款收账等，最终集行业组织与大经济体于一身。它是明清经济发展的产物，老百姓和个体从业者越来越离不开牙行。明清时期，牙行必须持有官府发给的牙帖，没有牙帖就不合法，也没有官府的背书。牙帖就和盐引一样，成了特许经营的资格证明。地方官府逐渐销售牙帖牟利。同时，兴办的牙行越多，官府可以摊派勒索的对象就越多。
牙帖发放，直接关系到地方官府小金库的丰盈。所以，牙帖发放越来越滥，而且疏于管理，问题频发。清朝中期开始，朝廷三令五申不许新增牙帖。地方官府置若罔闻，照发不误。
如此“上右政策，下有对策”，难道皇帝就不知情？清朝皇帝对地方上的小动作，知道得一清二楚。他们之所以采取默许的态度，主要是出于对封疆大吏的信任。皇帝深知，如果对封疆大吏管得死死的，他们在地方上很难施展拳脚，发挥才能。何况，哪一个封疆大吏不是皇帝细心观察、精心挑选出来的？皇帝大体上还是相信他们确实是工作需要，出于无奈才搞些小动作。所以，道光皇帝采纳了蒋攸铦的意见，对黄玉林网开一面，允许他将功赎罪。
当然了，皇帝对地方督抚的信任也不是无限信任。一旦督抚的小动作出现了大问题，和皇帝的预期渐行渐远，紫禁城的雷霆大怒就会降临。地方督抚会受到额外的处罚。而在这个案子里，黄玉林会按照蒋攸铦的设想，缉拿盐贩，戴罪立功吗？
黄玉林会改邪归正，好好帮助官府缉私吗？蒋攸铦利用盐枭以毒攻毒的策略会不会奏效呢？
道光皇帝很关心黄玉林案的进展。他在紫禁城左等右等，等了两个月，就是没有等到蒋攸铦有关此案进展的奏报。道光皇帝坐不住了，在七月中旬发上谕询问黄玉林的“从良状况”。因为蒋攸铦已经于六月请了病假，两江总督一职已经由江苏巡抚陶澍署理。道光下令陶澍不要有任何顾虑，据实陈奏黄玉林案进展。
他明明白白地告诉陶澍自己的态度，如果黄玉林能够协助缉拿盐贩，保障官盐销售，可以免去既往罪过；如果日久并无成效，就要另想办法了。黄玉林案关系两淮盐政，道光警告陶澍，如此事办理不善，“该署督自问，咎将谁属？”
道光把话说得这么重。陶澍不敢马虎，很快回报了情况：黄玉林自首后，在六月带领官兵缉获老河影地方的贩私盐船，当场抓获盐贩李玉良等十二名，缴获大小船只十一艘，并在各船起出私盐一百七十包、枪刀火药等物品多项。另外，由于黄玉林的示范作用，陆陆续续有盐贩闻风自首。盐运司衙门统计自首盐贩有四百多人，其中有产业的一百七十名、无业者二百四十三名。这些人都聚集在盐运使衙门。陶澍考虑到这些人刚脱身盐贩队伍，信息灵通，奏报建议在其中挑选优秀能干的，编入巡盐差役队伍，其余的编入营伍保甲。
陶澍的这道奏折，干货不少。首先，陶澍继承了蒋攸铦以毒攻毒的策略，希望利用黄玉林打击盐贩力量。他花了大篇幅奏报黄玉林戴罪立功的成绩。这些成绩证明，招安盐枭协助缉私的设想取得了成功。其次，陶澍建议扩大招安规模，在闻风自首的盐贩子中挑选合适的优秀人才，进一步充实以毒攻毒的力量：毕竟，堡垒是最容易从内部打破的。要想铲除盐枭势力，利用自首盐枭，是大有前景的尝试。
陶澍的这道奏折，直接把道光皇帝和两江官府在黄玉林盐枭案中的意见分歧公开化了。在道光皇帝看来，贩卖私盐是严重的违法犯罪，答应让私盐贩子将功赎罪，已经是自己作出的巨大让步了。而进一步把自首的私盐贩子编入官府体制内，当兵当差役，就超越了道光皇帝的底线。而官差的编制，则关系到官府体制，关系到朝廷的颜面，怎么能让私盐贩子漂白成官差呢？道光帝接到陶澍的这份奏报后异常恼火，质问集体招安私盐贩子，“成何政体？”黄玉林等人罪大恶极，如果能引导官府缉私，也只能赦免既往罪行，怎么还能“格外恩施”呢？至于入伍吃粮，漂白成官差，万万不可行。
对于黄玉林引导缉私的成绩，道光和蒋攸铦等人也存在认知差异。黄玉林缉拿的私盐、自首的私盐贩子，在皇帝看来只是数据而已。而在两江总督看来，这些成绩解决了困扰他们多年的难题，是实实在在的、来之不易的成绩。地方官府更知道缉私成绩的分量，明白离开黄玉林自己很难取得这些成绩。这是朝廷和地方官府的认知差异，进而导致双方的意见分歧。
面对皇帝的斥责，地方官员不能再重复自己的考量。事实上，地方利益考量并不能消除皇帝的愤怒，反而可能激起皇帝更大的愤怒。于是，署理两江总督陶澍沉默以对。可惜，沉默不能消解道光皇帝的疑问。八月二十五日，陶澍正式出任两江总督，道光仍关心黄玉林案件的进展，再次特意询问陶澍：黄玉林投首之事，蒋攸铦办理有无错误，陶澍应“据实密奏”。
陶澍这个人厚道，没有独自回奏。九月初十，卸任两江总督的大学士蒋攸铦与新任两江总督陶澍联名奏称，汇报了招安黄玉林后的情形。
话说，黄玉林确非善类。他受招安后，带领官差缉拿了部分私盐贩子，但他更多的时间却是在街市游荡，还时不时和认识的扬州商人聚饮。蒋攸铦、王凤生等官员担心黄玉林在扬州闹出事端来，就把他押解到江宁（南京）软禁起来。蒋攸铦特意安排江宁协副将惠普恩专门看管黄玉林。
惠普恩禀报说，黄玉林在江宁闲不住，老想离开软禁地。他到底有什么想法呢？一天，黄玉林的一个跟班，找了一个时机出去办事，鬼鬼祟祟地向扬州方向走去。他没想到，惠普恩安排的官兵一直尾随着他，一出城就把他摁倒了。官兵从黄玉林跟班身上搜出了一封书信。这是黄玉林写给滞留在扬州的同党伍步云等人的书信。主要内容是黄玉林“恐人占去老虎颈马（码）头，致伊进退无路，嘱令仍回仪征，守定巢穴”。原来，这是黄玉林安排党羽别放弃老巢，意图东山再起的密信。看来，黄玉林贼心不死。既然他不是真心从良，做个良民，为什么还要来一出自首的戏呢？
黄玉林是自首，是他寻求利益最大化的一次冒险。分析黄玉林的这次冒险，有助于加深对大盐枭、土匪头目等地下社会大佬处境的理解。
首先，地下社会和正常社会一样存在激烈的竞争，地下社会的竞争甚至更残酷。黄玉林是两淮首屈一指的盐枭，却不是唯一的盐枭。两淮私盐贩子的来源，大致是三类。第一类是安徽凤阳、颍州、光州、陈州等地的回民；第二类是山东兖州、临沂、济南等地的掮力；黄玉林则属于第三类，失业水手。黄玉林的崛起，更主要靠的是智取。他靠信息畅通、来去无踪，运用各种手腕，纵横捭阖，才能力压两股势力独占码头，势力越来越大。但是，其他两股势力始终虎视眈眈，给黄玉林巨大的压力。黄玉林自首的很大一个考量，就是想借助官府的力量对付竞争对手。
自首受招安，既能让官府的压力荡然无存，又能借刀杀人，引导官府去打压仇敌，这样的好算盘谁不愿意打呢？私盐贩子如此，绿林好汉同样如此。
其次，地下社会的大佬，也渴望获得正常社会的身份地位。
黄玉林在江湖上是大盐枭，但大家都知道这是黑色身份，有危险，没保障，关键还不能光耀门楣。招安后，私盐贩子能够获得正常社会的身份，如果戴罪立功还能谋得一官半职，何乐而不为？从动荡不安的江湖生活摇身一变成官府的官吏差役，招安在这个过程中扮演着桥梁的作用。招安对象的江湖势力越大、江湖地位越高，他和官府讨价还价的筹码就越多。黄玉林也意识到了这一点，所以才坦然地自首，希望能漂白成朝廷的官差。
黄玉林把官府想简单了。即使两江地区官府有任用黄玉林的想法，无奈道光皇帝不同意。道光只想驱使黄玉林缉私，不想给他一官半职。同时，官府制度森严，规矩众多，加上蒋攸铦等人刻意的监管，黄玉林受招安后感觉约束太严，行动不自由。不仅没有得到一官半职，还被官府看得紧紧的，黄玉林认为得不偿失。他不仅失去了对私盐生意的掌控，且面临着竞争对手侵吞他势力范围的危险。最终，黄玉林决定东山再起，找机会脱离官府，重出江湖贩卖私盐。
摸清楚黄玉林真实状况后，蒋攸铦、陶澍认为他“居心狡诈，反复无常”，奏请将黄玉林发配新疆。联名奏折递上去后，蒋攸铦又上了一道密折，担心黄玉林可能从新疆脱逃，逃回江南贩私，建议将黄玉林即行正法。在皇帝的明确态度和强硬要求之下，两江地方官府完全接纳了道光皇帝的要求，改“抚”为“剿”，对付盐枭。
道光很快谕令将黄玉林正法，并下令陶澍防范黄玉林的党羽，务必铲除私盐集团。同时，道光发泄了之前两江官府对自己旨意“选择性执行”，打着朝廷大旗自作主张的不满。道光宣称，以前蒋攸铦奏请准许黄玉林自首，“朕即觉其办理未善”；之后，蒋攸铦先和陶澍联合奏请将黄发配新疆，不久又密奏处决黄玉林，“不知是何居心！”蒋攸铦“事前既无主张，事后又复苟且”，交部严议。至此，蒋攸铦承担了两江与朝廷利益博弈失败的所有责任。
陶澍接到谕旨后即于九月二十八日将黄玉林正法；随同自首的伍步云等人，从扬州提到江宁省城关押，交藩司审问。其余自首的四百多名盐贩，在黄玉林被正法后，受到极大震慑，大多数自行散去，相当一部分被官府编入地方保甲，当了纳税良民。
不久，部议蒋攸铦革职查办。道光皇帝加恩，让他以侍郎补职，九月，蒋攸铦调补兵部左侍郎，后来死在赴职途中。蒋攸铦宦海沉浮一辈子，因为两淮私盐案子处理不当没能圆满收场。他遗留下的盐务乱局，又会如何发展呢？
幸运的是，接班蒋攸铦的陶澍是一代名臣。他不仅学问好，而且勇于任事，不畏艰难，处理了许多别人避之不及、疑难复杂的政务。陶澍当京官时，条陈过吏部选官、地方政务的积弊；外放地方后历任多省的布政使、巡抚，兴修水利、处理司法陈案，还把矛头对准积重难返的漕运问题，实行海运漕粮。那么，陶澍能处理好“后黄玉林时代”的两淮盐政吗？
之前，笔者谈到盐价昂贵，症结有二，一在于官府的陋规和勒索，二在于盐商的垄断和封闭。陶澍以两江总督兼管盐务后，以身作则，首先拿官府开刀，尽可能杜绝陋规和需索讹诈。陶澍兼管盐务后，每年可以多领五千两养廉银，但是他分文不要，不仅自己不拿，也不让其他官员拿。此外，他还革除各种盐务陋规，节省白银约十六万两，大大降低了官盐的成本。
陶澍最重要的举措，是给两淮盐务介绍了一个重要的客人，那就是市场。他打破官盐特许经营体制，实行票盐制度。就是打破盐商对食盐的垄断，不再限定盐商资格。谁给国家缴纳盐税，谁就可以贩盐。人们纷纷前来交税领票，场面十分热烈。如此一来，官盐壁垒消失了，成本降了，价格低了，贩卖私盐很快无利可图，而且也没有必要了。原来的私盐贩子现在改做官盐的生意了，因为一经纳税，所运之盐即为官盐。陶澍指示减少手续，加快流通，又加强对黄河两岸渡口船只的管理，打击运盐道路上的匪徒，便利食盐销售。这样一来，官盐很快重新畅销，甚至在部分地区供不应求。本来，两淮盐政亏损七百多万两，经济上已经走到了绝境。但经陶澍改革后，道光十一年至十七年两淮完纳盐课二千六百四十余万两，存银三百多万两。
两淮盐政经陶澍的整顿，起死回生。陶澍敢于打破垄断，肯定自由贸易，尊重商品经济和市场规律的做法，值得后人学习。市场的力量，显而易见；打破垄断的效果，显而易见。